怎样实施差异化收费才科学合理

时间：2022/03/09

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高速公路差异化收费是近年来伴随收费公路的发展逐步形成的一项重要的政策导向。2016年交通运输部印发的《关于推进供给侧结构性改革促进物流业“降本增效”的若干意见》（交规划发〔2016〕147号）中首次提出，探索高速公路分时段差异化收费政策。这意味着，最早提出差异化收费的政策导向，是将高速公路分时段差异化收费作为“降低物流成本”的一项有效举措。

2021年6月2日，交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部联合印发的《全面推广高速公路差异化收费实施方案》（交公路函〔2021〕228号，以下简称《方案》）中提出，各地应在深入总结高速公路差异化收费试点工作经验的基础上，坚持政府引导、合力推动，因地制宜、分类施策，改革创新、完善机制，在不削弱高速公路偿债能力的基础上，探索实施适合本地特点的差异化收费模式和配套政策措施，充分发挥调流、降费、提效的功能，努力实现多方共赢。

▲《全面推广高速公路差异化收费实施方案》提出了分路段、分车型（类）、分时段、分出入口、分方向和分支付方式6种差异化收费方式。金伟忠摄

差异化收费的国内探索

在国内，作为试点省份的河南省所采取的差异化收费举措主要体现在三个方面：ETC用户车主通行费打九五折；2类至6类货车享受不同折扣优惠；政府购买服务的区域性路段免费行驶，例如豫A、豫V号牌使用ETC的小客车，免费行驶郑州绕城、郑少及航空港高速公路。2021年1月至5月，仅货车一项，河南省差异化收费共减免费用11.93亿元。

山西省作为试点省份，高速公路差异化收费试点工作在不断推进。按照晋政函2019年第126号文件的精神，山西省从2020年初开始，分别实施了分方向、分区域、环城路段、桥梁占比较高路段、分时段、特定车辆、客运班车包缴、ETC等八个方面的差异化优惠政策。伴随着山西安泽至阳城蟒河高速公路阳蟒段实施差异化收费，行驶该路段阳城至济源方向和济源至阳城方向的2类（含）及以上货车，分别享受通行费30％和50％的优惠，进一步促进晋豫两省物流业降本增效。到2021年上半年，山西高速公路差异化收费路段达4000公里以上，超过山西高速公路总里程的70％。

作为试点省份的湖南省，从2019年2月1日开始在7条（3对）高速公路试点实行差异化收费。湖南省交通运输厅、发展和改革委员会及财政厅联合印发《湖南省高速公路货车通行费按车型收费标准实施方案》，之后又在2020年4月进一步联合印发《湖南省高速公路货车通行费差异化收费优化调整方案》，侧重于下调各类货车的通行费标准，试点工作取得了新的成效。

同为试点省份的浙江省，高速公路差异化收费试点工作也有新的进展。2021年3月26日，浙江省黄衢南高速公路率先推行分时段差异化收费政策，成为浙江省内首条由高速公路业主单位主导分车型、分时段实施差异化收费政策的高速公路。具体政策导向是对当日22时至次日6时行驶黄衢南高速公路，安装并使用ETC的5类、6类合法装载货车按4类货车通行费标准收费，其余时间仍按浙江省政府批准的原收费标准收费。自2021年3月26日起实施，实施期限暂定一年。

根据湖北省人民政府《湖北省促进经济社会加快发展若干政策措施的通知》，湖北省发展和改革委员会、财政厅发布《关于对通行湖北省高速公路2类和3类ETC货车实行差异化收费的通知》，按照湖北省交通运输厅、发展和改革委员会《关于调整湖北省高速公路车辆通行费车型分类及货车通行费计费方式的通知》的政策导向，湖北楚天智能交通股份有限公司在2020年对行驶在其管理的高速公路上的2类、3类、5类ETC货车，分别给予应交通行费50%、28%、10%的优惠，含给予ETC货车应交通行费5%的无差别基本优惠。

总体来看，国内实行高速公路差异化收费试点省份采取的主要举措，不同程度地降低了相关货车车型的通行费标准，主要体现的是降低物流成本的效果。

差异化收费的国际案例

在美国，全长253公里的印第安纳收费公路，从2020年7月1日开始施行的收费标准，除了分车型确定收费标准以外，主要按照现金和ETC电子支付方式施行差异化收费。例如，两轴车型全程收费标准为现金收费12美元、ETC收费12.04美元；七轴及以上车型全程收费标准为现金收费141.7美元、ETC收费147.67美元。

全长12.5公里的美国芝加哥高架公路，在2021年7月施行的收费标准，除了分车型确定收费标准以外，三轴以上车辆主要是按照时段确定差异化收费标准。例如，三轴车型高峰期（4时至20时）的收费标准为20.4美元；其他时段（当日20时至次日4时）的收费标准为14.6美元。七轴及以上车型高峰期的收费标准为47.6美元；其他时段的收费标准为34美元。两轴车型未施行差异化收费，全天收费标准是一致的，均为5.8美元。

在加拿大，位于多伦多市全长108公里的H407ETR高速公路采取的是分方向、分区域、分时段按照车公里施行差异化收费的方式。以轻型车辆（小客车、面包车、豪华轿车、越野车，以及总重在5吨及以下的轻型货车）在由西向东的行驶方向行驶H401高速公路至H427高速公路之间的区域为例，从2020年2月1日开始执行的车公里收费标准为：工作日0时开始，25.29加分；6时开始，42.83加分；7时开始，50.89加分；9时30分开始，44.02加分；10时30分开始，39.07加分；14时30分开始，50.55加分；15时30分开始，55.45加分；18时开始，50.55加分；19时开始，25.29加分。周末和假日0时开始，25.29加分；11时开始，35.96加分；19时开始，25.29加分。

在澳大利亚昆士兰州，只有个别高速公路针对四类车型（大型货车）采取了错峰差异化收费标准。高峰时段为5时开始至20时整。例如，四类车型在2021年7月要通行位于布里斯班市全长4.6公里、双向四车道的遗迹路（Legacy Way）隧道，高峰期的收费标准为每车次17.38澳元；其他时段为每车次15.35澳元。

位于德国罗斯托克、全长2.1公里的沃诺隧道将收费车型划分为5类，并划分收费方式，按照季节施行差异性收费。例如，一类车型（大于或等于2轴、高度小于或等于2.05米的摩托车和小客车）在2021年7月的现金收费标准为11月1日至次年4月30日期间，每车次为3.60欧元；5月1日至10月31日的期间，每车次为4.40欧元。如果采取自动收费系统缴费，全年每车次的收费标准均为2.84欧元。

总体来看，国外有关高速公路桥梁隧道采取差异化收费的主要举措，主要针对的是错峰运行，似乎并不突出降低物流成本的需要，其他方面的效果也不明显。

有关差异化收费的思考

科学规范高速公路差异化收费行为

笔者认为，从2016年以来交通运输部等政府部门的政策导向和试点探索中涉及的差异化收费，应当针对现行高速公路分车型收费方式调整。故分车型（类）和分支付方式的收费行为，不应当分别作为差异化收费的方式之一。

分车型（类）收费对车辆运行没有本质上的引导作用。按照一定的车型分类标准（例如，车辆轴数）和车辆类别（例如，国际标准集装箱运输车辆、危险货物运输罐式车辆等专用运输车辆，以及在绿色通道上运输鲜活农产品的车辆等），采取不同的收费标准并体现一定的政策性导向是必要的，但没有必要采取“差异化收费”的称谓并与现行收费方式相区别。

分支付方式收费对车辆运行也没有本质上的引导作用。与现金付费相比，由于ETC付费更加便捷准确，客货车辆通过收费站（点）缴费具有更高的通行效率，也在很大程度上具有减少收费人员、降低收费管理费用的优势，故对ETC收费给予一定的折扣优惠，有助于利用价格杠杆引导更多的车辆使用ETC缴费。对ETC收费方式给予一定的价格优惠是必要的，但也没有必要采取“差异化收费”的称谓。

笔者认为，高速公路差异化收费的本质要求，应当是运用通行费价格杠杆来引导客货车辆错峰运行，以达到减少道路拥堵、提高道路通行效率的目的。引导错峰的具体举措，可以采取分时段差异化收费、分路段差异化收费、分进出口差异化收费和分运行方向差异化收费。

分时段差异性收费的主要目的，是需要将高峰时段的交通量合理分流到非高峰时段。故适当提高高峰时段的收费标准并适当降低非高峰时段的收费标准，发挥理想的削峰调流作用。一些地区准备对高峰时段的小客车免费通行的设想，初衷也许是考虑缓解收费站拥堵，但免费政策的结果将造成更多的小客车在该时段通行，不仅无助于削峰，而且很有可能导致本来就拥堵的路段雪上加霜。

降低物流成本也许属于相关部门出台“差异化收费”政策的初衷，但也许不应当作为施行“差异化收费”的主要目的。考虑到控制与降低物流成本的需要，适当降低货车通行费的标准也许是必要的，但没有必要采取“差异化收费”的称谓，“降费”也最好不作为差异化收费追求的目标。

差异化收费不应削弱高速公路的偿债能力

《方案》提出，差异化收费不应当削弱高速公路的偿债能力，应当针对的是政府收费高速公路。对经营性高速公路而言，差异化收费应当体现在不影响现行收费标准下高速公路的盈利能力上。

鉴于现行《收费公路管理条例》中仍具有对政府收费公路最长收费年限的限定，并且政府收费公路在建成通车交付使用时，是按照其约定的收费年限内偿还全部债务本息或约定盈利水平的要求，来确定通行费标准的，想要不削弱政府收费高速公路的偿债能力，不影响经营性高速公路的盈利能力，真正做到“多方共赢”，“差异化收费”只能采取“有降必有增”的策略确定实施方案，以确保总体收费水平不变，使得收取的车辆通行费能够满足按期还本付息或达到预期盈利目标的需要。故施行差异化收费后，货车可选择错峰行驶非高峰时段或路段，并获得减少通行费支出、降低物流成本的效益，但仍在高峰时段或路段行驶的货车也想要少缴纳通行费，降低物流成本，也许并不现实。

从试点省份出台的高速公路差异化收费实施方案来看，基本体现的均是降费的要求，缺少在需要削峰的路段、时段等提高费率的安排。这就有可能影响高速公路的偿债能力。笔者认为，这一问题值得关注。

目前，美国的收费公路大多数属于没有规定期限的政府收费公路。在这种状况下，差异化收费可以更多地体现政府的政策导向。修订后的《收费公路管理条例》如果能够取消政府收费公路的最长收费年限，并按照“统借统还”的思路统筹安排省级行政区域内政府收费高速公路的债务本息偿还事项，则可更好地发挥差异化收费调流、降费、提效的功能，努力达到差异化收费的总体要求。

▲山西中交翼侯高速公路有限公司供图

文/长安大学经济与管理学院周国光

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