试论国有企业重大事项决策的合规审查

《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》）第20条规定，“建立健全合规审查机制，将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为的必经程序，及时对不合规的内容提出修改建议，未经合规审查不得实施”。《指引》第14条指出，严格落实“三重一大”决策制度，细化各层级决策事项和权限，加强对决策事项的合规论证把关，保障决策依法合规。从《指引》的规定可以看出，企业合规审查是指对企业经营管理活动的合规性进行审查检查，实施违规整改，保障企业经营管理的各个环节、各个领域的合规性，合规审查是合规管理运行的重要环节，而对重大决策的合规审查，又是合规审查的重点关注对象，本文拟从对涉及企业重大事项决策合规审查的内容、方式以及审查结果的输出作出分析，以期能为企业从事重大事项决策合规审查有所帮助。

重大事项决策属于企业“三重一大”决策制度范畴，是指涉及企业分立、并购、破产、解散、 增减资本以及重组改制、重大投融资、产权（股权）变动、对外担保、知识产权等对企业生存发展有重大影响的经营决策。合规审查一般由企业的合规管理部门负责，通常是企业法务风控部门，合规管理部门要全面参与公司重要决策，正确执行国家法律、法规、规章、政策，提供相关法律服务，就重要决策中存在的合规风险发表意见，提出防范合规风险的措施。

重大事项决策的合规审查主要是实质性审查，兼顾形式性审查。所谓形式审查，是指对待审决策进行形式上的审查，目的是审查送审流程是否符合要求、背景材料是否齐全完整。对于形式审查不符合要求的，合规审查部门可根据不同的情况要求送审部门进行完善，对于资料不完整的，可要求送审部门补充，审查部门也可以根据实际情况自行补充；对于送审程序不符合要求的，可要求送审部门完善程序；对于表述不清的，协助送审部门修改完善对重大决策事项内容的描述。

所谓实质审查，是指对重大事项决策是否合法合规，是否存在合规风险等进行实质性的审查，并提出合规审查意见。实质性审查包括合法合规性审查以及合规风险审查。

合法合规性审查。关于重大事项决策的合法合规性审查，主要审查以下一些内容：审查企业有无权限作出决策；审查决策内容是否合法合规，涉及到的商业行为程序是否合法；审查决策实施的可行性；审查决策涉及企业的权利义务是否明确性，出险后有无补救措施等。

合规风险审查。对重大事项决策开展合规审查，不但要审查是否合法合规，法律上是否可行，更应当关注可能蕴含的合规风险。大部分决策事项都会涉及到一个风险与利益的考量问题，合规风险是需要重点考量的风险之一。关于决策的合规风险审查，可参照企业法律风险管理的思路，按照风险识别、风险测评、风险态度、风险的忍受度、风险控制措施的要求提出合规审查意见，并在之后实施过程中关注、跟踪合规风险控制措施的实施情况及实施效果，并把对决策合规风险管理纳入企业全面风险管理体系之中。

通常来讲，重大事项决策的法律审查可分为书面审查、会议审查和联合审查等形式。

书面审查。书面审查是指以书面形式对决策进行合规审查，并提出合规审查意见的一种审查方式。这也是最为常见的一种方式。合规管理部门对待审材料进行书面审查后，提出书面合规审查意见，通常情况下，只需要提出决策中的问题即可，但有时候，根据业务部门的需求，合规管理部门还要提出初步的解决方案，甚至提出更优的解决方案，以控制成本和风险。

会议审查。会议审查是指企业的总法律顾问（首席合规官）或经总法律顾问（首席合规官）授权的合规管理部门负责人，通过组织召开合规审查专项会议或参加相关会议的方式，对会议上讨论研究的决策发表合规审查意见，并将合规审查意见记载于会议记录或会议纪要的一种审查形式。

会议审查一般是由企业的总法律顾问（首席合规官）邀请董事会、总经理办公会成员，对重大事项决策发表审查意见，包括决策的依据、决策的可行性分析、决策内容存在的风险点等。由于会议审查是一种即时审查即时发表意见的形式，往往思考的时间非常短，常常会出现发表的意见不全面、不充分，甚至出现错误的情况，因此会议审查要特别注意：一是会前认真研读材料，做好准备。对于材料不齐，或事先未占有材料的，要谨慎发表审查意见；二是对于较复杂的合同，可以事先组织专业人员进行内部研讨，必要时咨询外部专家包括但不限于外聘律师、审计师等；三是对于会议上临时提出的涉及决策主体内容的部分，因没有充分的时间去思考研究，不宜直接拒绝发表意见，要经过适当的考虑之后，先发表初步的合规审查意见，并声明事后要整理书面的审查意见，作为会议补充材料提交，并以事后书面的意见为准。

联合审查。联合审查是指在对重大事项决策进行合规审查时，根据具体情况还可以委托外部中介机构、采用专家论证、专家研讨会、征询董事会专业委员会咨询意见等辅助形式开展合规审查。联合审查由合规审查部门提出审查需求及拟聘的中介机构、专家，报总法律顾问（首席合规官）审批。审查需求报告中应当列明委托审查的范围、具体要求等。

《指引》特别强调，合规审查是重大事项决策的前置必经程序，未经合规审查不得实施，因此，重大事项决策合规审查的结果要通过一定的形式输出，其结果一般通过合规审查意见书或提出审查意见的形式表达。对于必须采用合规审查意见书或总法律顾问（首席合规官）认为应当采用合规审查意见书的，应当采用合规审查意见书形式为重大事项决策出具合规审查意见，重大、复杂等特殊情况，该意见书要同时上报企业总法律顾问（首席合规官）。对于不是必须采用合规审查意见书的，可以在合规审查核表中提出合规审查意见。也可以在会议上发表合规审查意见，并记载于会议记录、纪要中。

合规审查意见或意见书一般包含说明、质疑、建议、警示等。第一，说明，是指出存在问题的条款或语句，并通过说明的方式，阐释不当之处的原因，通过分析论证，包括对重点问题的合规风险分析及相关论证，为业务部门提供参考。第二，质疑，是对于重大事项决策中无法理解的或违反常规的内容、表述方式，在无法或无需了解相关用意的情况下，直接以疑问的方式提出意见，这种意见可以是只针对问题条款或问题语句，也可以针对遗漏的条款。第三，建议，是针对重大事项决策中所涉及的企业责任划分方式、权利义务内容等，提炼关键性问题，通过提交决策内容以外新的方案、思路的方式，提出处理问题的建议性措施。第四，警示，对现有状况及可能状况的判断分析，存在的合规风险分析，针对审查中所发现的不利于业务部门或存在重大隐患或重大合规风险的条款，有可能造成业务部门限制权利、扩大义务或者对企业交易安全、经济利益存在巨大威胁的事项，以警示的方式要求业务部门关注其重要性或后果。

重大事项决策提交的相关职能部门要充分考虑重要决策合规审查意见书提出的建议并修改完善后，报请主管领导审查批准。当有不同意见或特殊问题时，应及时沟通、协商，达成一致意见。

重大事项决策合规审查工作，既是合规管理部门提升在企业内部地位作用的一项重要工作，也是对企业合规管理人员能力水平责任担当意识的一项考量。通过积极有效的重大事项决策合规审查，将有助于防范企业合规风险，维护企业合法权益，有助于降低企业营运风险，提高经营管理水平，保障企业持续长久健康发展。

卞传山，1996年毕业于武汉大学法学院，研究生学历，现为江苏宁沪高速公路股份有限公司纪委书记，兼任江苏省法律援助基金会理事、上海交通大学企业法务研究中心客座研究员、中国公路学会法律工作委员会委员。曾任职于共青团江苏省委、江苏京沪高速公路有限公司、江苏交通控股有限公司。独著《企业法务与合规管理实务》，合著《未成年人保护概论》《高速公路十二大管理细则》，自1994年起在《经济与法》《政治与法律》《学习与实践》《社会科学家》《江苏社会科学》《中国改革》《青少年犯罪问题》《上海法学研究》《南京社会科学》《法人》《中国高速公路》《新产经》《企业法律顾问》《法制日报》《人民法院报》《检察日报》《中国证券报》《金融时报》CHINA DAILY《中国交通报》《工人日报》等报纸杂志上发表法学类论文130余篇。曾被全国中小企业协会评为全国十大首席合规官，多篇论文先后获“周鲠生”法学奖、中宣部全国人大内司委“好作品”奖、江苏省企业改革与管理优秀论文三等奖等。